Focus

Hora de definir unes autopistes sense greuges

La fi de la concessió de l'AP-7 suposa una oportunitat històrica de repensar la xarxa de vies de gran capacitat amb principis de sostenibilitat i equitat. Debat. Caldrà decidir si s'implanta el pagament per ús i, en cas afirmatiu, sí públic o privat

Els polítics han utilitzat els peatges i les carreteres per captar votants
El PP s'ha declarat partidari de no renovar l'AP7 i alliberar els peatges En el tram nord de l'AP-7, el 20% d'usuaris són estrangers
El govern estudia un model per a la seva xarxa i com tarifar-lo El peatge hauria de ser dinàmic i variar amb la demanda, com els hotels Sense un esquema clar, hi ha el risc d'anar improvisant sobre la marxa
El pagament per ús sols serà acceptat a Catalunya si és des de la gestió pública
La totalitat de les vies catalanes amb peatge explícit està en mans d'Abertis
És el moment de construir un nou model d'autopistes a partir de zero

El compte enrere per a la fi de la concessió de l'AP-7 ha començat. D'aquí a tres anys i mig -el 31 de desembre del 2019- Abertis haurà de lliurar a l'Estat espanyol, titular de l'autopista, el tram de Tarragona a Alacant i, un any i mig després, la part nord de Tarragona fins a la frontera amb l'Estat francès. El que passarà amb les barreres d'accés l'endemà que l'administració rebi la infraestructura és una de les decisions importants que el futur govern de l'Estat tindrà sobre la taula.

A causa de l'absència de pistes sòlides sobre el que passarà, cal recórrer a les declaracions polítiques carregades d'intenció fetes en un context de campanya electoral. Al juny passat l'aleshores ministra de Foment en funcions i avui presidenta del Congrés, Ana Pastor, va dir que amb el PP l'AP-7 quedarà “lliure de peatges”. Si aquest propòsit s'acaba portant a la pràctica voldria dir que més de mig segle després de l'entrada en servei del primer tram de l'autopista -el Malgrat-Mataró- un conductor podrà travessar Catalunya des de la Jonquera fins a El poble de les Cases d'Alcanar sense haver-se d'aturar en cap barrera ni pagar el corresponent peatge -uns 34 euros en cas de vehicle lleuger-. Es posaria fi així a una de les discriminacions entre territoris més sagnants i que més enerva els catalans.

Així doncs, tothom content i tema resolt. O no? La solució no sembla tan fàcil.

D'entrada, perquè hi ha dubtes ben fonamentats sobre la llibertat real que el govern espanyol tindrà a l'hora de prendre una decisió d'aquest tipus sense que abans no hagi resolt el conflicte que manté amb la concessionària, Abertis, que reclama 1.235 milions d'euros en virtut d'un compromís de demanda no assolit (vegeu pàgines 4 i 7).

Després hi ha els costos de conservació i manteniment de la carretera que una administració sota vigilància europea tindria difícil d'assumir (Abertis diu que gasta 150.000 euros el kilòmetre per mantenir l'AP-7, és a dir, uns 100 milions cada any). Sense oblidar l'espinosa qüestió de les radials de Madrid i altres autopistes construïdes durant els governs de José María Aznar que estan en fallida per càlculs de demanda inflats i sobre les quals el futur govern espanyol haurà de prendre una decisió immediata: un problema de 4.000 milions d'euros. No cal dir que és molt gran la temptació de connectar els ingressos d'una autopista rendible amb el forat que generen altres que no ho són sota el paraigües d'una nova empresa estatal d'autopistes.

I tot plegat pressiona el govern de la Generalitat, propietari de la C-32 al Maresme i la C-33 al Vallès, que també caduquen el 2021. El conseller Josep Rull no es creu les paraules de l'exministra sobre la gratuïtat de l'AP-7 segons, en part, els arguments abans exposats, i ha anunciat que la Generalitat no prorrogarà les seves concessions i s'ha abstingut de dir que les alliberarà de peatges. El debat de fons sobre l'eliminació dels peatges allunya Espanya de l'Europa que avança cap un sistema de pagament per ús en les infraestructures del transport per tal de fer-les més sostenibles i que integrin les externalitats que generen.

Dit això, el missatge de “fora peatges” és molt llaminer. Qui no el compraria? Però cal saber què significa realment. Tot i que les autopistes s'hagin acabat de pagar, cal seguir conservant-les i mantenint-les i es pot fer bé amb els diners de tots els contribuents (competint pels recursos amb la sanitat o l'educació), o bé amb els dels qui les usen.

No cal dir que fer pagar allà on no hi ha l'hàbit té un cost polític. S'entén que Ana Pastor opti per la via més fàcil d'assumir per al ciutadà de Catalunya i, sobretot, de fora de Catalunya. El Cercle Català de Negocis (CCN) ha calculat que la conversió de totes les autovies espanyoles en autopistes de peatge podria generar una recaptació anual de 23.728 milions d'euros, una quantitat semblant al fons de reserva de les pensions.

Però sol passar que de les decisions de política d'obres públiques mai no s'explica l'impacte econòmic d'allò que s'aprova. Daniel Albalate, professor de política econòmica de la UB, sospita que l'administració sovint no sap fins a les darreres conseqüències del que suposa allò que decideix.

Això és així, en part, perquè “els peatges és un tema que els polítics utilitzen per captar votants, com la construcció de les carreteres, que sempre ha estat un tema de rèdit polític, i la societat compra sense preguntar-se com es finançaran”, es lamenta Lluís Mas, portaveu de la coordinadora Preservem el Maresme, una de les plataformes ciutadanes més actives en la defensa d'una mobilitat més justa.

Dir peatge avui dia és poc menys que invocar el dimoni. Però no sempre ha estat així. Allò que els anys seixanta va ser rebut com un sistema de progrés de Catalunya ara és un símbol de greuge.

Desgavell.

D'acord amb l'Observatori Viari de Catalunya (Viacat), la xarxa de carreteres de gran capacitat de Catalunya és de 1.655 quilòmetres, que per tipologia presenta la següent distribució: el 47% són autovies, el 42%, autopistes, el 6% carreteres desdoblades i el 5% via d'una calçada; en funció del règim d'explotació: el 38% són vies sense concessió i del 62% restant, el 41% tenen un peatge explícit i el 21%, peatge a l'ombra; i per titularitat: l'administració espanyola és la propietària del 52% dels quilòmetres, la Generalitat, del 46%, i n'hi ha un 2% de l'administració local. També s'ha de dir que del 100% de les autopistes amb peatge explícit, la concessionària és Abertis, en solitari o integrant un grup.

Pel que fa al conjunt d'Espanya, l'administració espanyola és la titular d'11,696 quilòmetres de les vies de gran capacitat. D'aquestes, 868 són a Catalunya, és a dir, el 7,4% del total. En canvi, de les autopistes amb peatge explícit, Catalunya té 463 km d'un total de 2.539 km, és a dir, més del 18%.

En relació amb els ingressos de tot el sistema de concessió espanyola, al conjunt de l'Estat ingressen 1.722 milions d'euros (l'any 2014) el 56% dels quals es fan a les carreteres de Catalunya (s'inclou Aumar, que té trams al País Valencià i Andalusia).

L'asimetria del mapa de peatges a les carreteres respon al fet que la construcció de la xarxa ha seguit criteris de finançament segons la capacitat pressupostària del moment, el color del govern i de les modes. Les veus més crítiques també parlen de polítiques públiques clientelistes dissenyades als despatxos de les grans constructores i entitats financeres.

Any zero.

La fi de la concessió de l'AP-7 es pot interpretar com la fi d'una era. No és la primera autopista que esgota el seu període de concessió (ja ho va fer la Bilbao-Behovia) i n'anticipa d'altres que han de venir, però sens dubte és la més important. La majoria d'experts consultats per fer aquest reportatge coincideixen a afirmar que aquest fet constitueix una oportunitat històrica per desfer l'embull que és la xarxa de vies de gran capacitat a tot l'Estat. “És el moment de construir un nou model a partir de zero”, defensa Sergi Sauri, director del Centre d'Innovació del Transport, (Cenit) de la UPC.

També és força unànime l'opinió que hi ha bones solucions per acabar tenint una xarxa sostenible i equitativa, però també hi ha força desconfiança sobre si hi ha el lideratge polític necessari per dur a bon port aquest propòsit. En allò que acabi passant també és fonamental l'opinió pública i el que aquesta estigui disposada a acceptar.

A casa nostra tenim precedents de redissenys a les xarxes de transport. El ferrocarril va començar a caminar a Catalunya en forma de línies privades no connectades. A Barcelona n'hi va arribar a haver cinc, fins que a principi del segle XX la Renfe les va unir en xarxa.

Cal definir, doncs, una xarxa més justa, sense discriminacions, i això es comença a fer a partir de criteris de mobilitat i amb independència de qui és el titular de la via, de com es paga, qui la gestiona i d'altres consideracions.

Però com es fa més sostenible? En aquest terreny, Catalunya sembla que ho té més clar que no pas la resta d'Espanya. L'existència de plataformes ciutadanes que han impulsat el debat al llarg dels anys, l'abundant producció científica generada a les universitats, la creació d'un grup de treball específic al Parlament, etc., han anat fent convergir les opinions cap una mateixa idea, que quedava recollida en el pla d'infraestructures del transport a Catalunya 2006-2026 que donava per “esgotat” el peatge financer actual i advocava per evolucionar cap un “model de peatges homogeni, harmònic i sostenible”.

La doctrina científica i econòmica tampoc no hi té fissures: afirma que el pagament per ús és la millor opció per internalitzar els costos derivats dels impactes que genera el transit viari. Hi ha els costos de conservació i manteniment de la via, i també els costos mediambientals i de congestió. Hi ha qui també defensa incloure els derivats del foment del transport públic. A més, el pagament per ús també evita que els usuaris estrangers -el 20% del total de l'AP-7- deixin de contribuir. “Cal homogeneïtzar la xarxa de carreteres i tarifar-la perquè el pagament per ús s'acabarà imposant”, diu convençut Joan Manuel Manrique, vocal del Col·legi d'Enginyers de Camins de Catalunya.

En tot cas, ja no es tractaria de pagar una infraestructura sinó de cobrir uns costos. Per això, Daniel Albalate, professor de política econòmica de la UB, diu que hauria de ser inferior al 50% del preu del peatge actual; percentatge al qual també fa referència Francesc Robusté, catedràtic de transport de la UPC. Robusté llança la proposta del peatge no sols com a garant de la sostenibilitat sinó també com un preu per un servei diferencial (estalvis de temps, millora de confort i seguretat), per això el vincula a una nova concessió.

De fet, un treball de recerca recent elaborat per Marc Busquets i codirigit per Robusté a la UPC, recull aquests conceptes i conclou que amb una rebaixa mitjana del 50% dels peatges actuals i una concessió d'explotació i manteniment a 20 anys (prorrogable a 25), es generarien recursos per completar les connexions viàries pendents i eliminar els punts negres de tota la xarxa viària catalana, invertir en un sistema tecnològic de gestió de la mobilitat i sostenibilitat (no només orientat al cobrament del peatge), garantir uns alts estàndards de conservació de les carreteres (de peatge i sense peatge), sufragar el deute amb les actuals concessionàries (Abertis, Autema i totes les concessions de peatge a l'ombra de Cedinsa) i d'altres inversions de caràcter mediambiental relacionades amb la carretera o amb el transport col·lectiu (autobusos o ferroviari).

El peatge és una potent eina de gestió de la mobilitat. Certament, establir un preu i que aquest preu oscil·li en funció de la demanda de la via ajuda a regular el trànsit. “¿Oi que entenem que el preu dels bitllets d'avió o les habitacions d'hotel són més cars quan hi ha més demanda? Doncs ens hauríem d'acostumar que això passés a les carreteres”, diu Ginés de Rus, catedràtic d'economia aplicada de la Universitat de Las Plamas.

El sistema de preus dinàmics ja existeix en algunes vies catalanes però ha arribat al màxim exponent en autopistes estrangeres com les de Dallas, als Estats Units, on funciona el peatge intel·ligent; allà els preus són volàtils com els valors que cotitzen en borsa. D'aquesta manera han aconseguit regular els fluxos i assegurar que qui paga arriba abans al seu lloc de destinació.

En tot cas, resulta evident que la tecnologia permet ajustar-se al propòsit. Una altra qüestió és el cost que comporta. “Podem trobar-nos que en l'intent d'acostar-nos al màxim a l'ideal d'una tarifa justa per a cada usuari no sigui factible econòmicament”, adverteix Sauri, que és més partidari “de treure les barreres i apostar per un sistema simple”, és a dir, per l'eurovinyeta que ja funciona en altres països europeus com ara a Suïssa o Alemanya. L'eurovinyeta no deixa de ser un impost que paguen els usuaris de les autopistes, el preu del qual pot variar en funció de si són vehicles lleugers o pesants, de si contaminen més o menys, o de si són turistes o residents, però difícilment s'ajusta al grau d'utilització de la infraestructura. En aquest punt, cal recordar que els intents per aplicar l'eurovinyeta a l'Estat espanyol han fracassat.

Aquesta fórmula de l'impost també agrada a Preservem el Maresme per començar -“però abans s'ha d'analitzar els impostos sobre hidrocarburs i de circulació, perquè potser ja n'hi ha prou amb aquests”, puntualitza Lluís Mas-, per evolucionar cap un mecanisme més just proporcional al grau d'ús de les vies.

Ja sigui una eurovinyeta o un nou peatge, el següent estadi del debat és si la gestió del sistema ha de ser pública o ha de tornar a l'esfera privada.

Daniel Albalate és categòric: “Perquè el pagament per ús s'accepti a Catalunya aquest ha de ser públic, un peatge privat és inassumible políticament i socialment”.

En el pol oposat hi ha Ginés de Rus: “L'administració ha de ser un regulador i un controlador implacable, però amb quin argument ha de gestionar el pagament per ús? Traiem això del sector públic!”, reclama. També s'alinea amb aquesta tesi l'advocat de Cuatrecasas José María Macías: “Se'm fa difícil de creure que la gestió d'una infraestructura d'aquesta complexitat que requereix una expertesa especial ho faci directament l'administració.”

Transició.

Evolucionar del desgavell actual a la nova xarxa viària més harmònica i justa demana un període transitori. Garola recorda que “tenir un model global no significa necessàriament que tota la xarxa s'hagi d'adaptar des del minut zero al nou esquema, però sí tenir un esquema definit, de manera que no es vagi improvisant sobre la marxa a mesura que les autopistes vagin caducant”. Però també hi ha opinions més pragmàtiques sobre com s'ha d'afrontar aquest període. Andreu Ulied, soci director de Mcrit, una de les enginyeries més importants del país, afirma que el fet que Abertis tingui la majoria de les concessions facilita les coses. “L'empresa no diria que no a una proposta global que li assegurés una inversió a llarg termini i estable”, diu Ulied.

La recerca de Marc Busquets abans esmentada proposa definir una concessió nova (amb els rescats pertinents de les concessions vigents), cosa que implicaria crear un consorci Estat espanyol-Catalunya per gestionar globalment tota la xarxa viaria bàsica de Catalunya, ara repartida entre les dues administracions.

En aquest sentit, el titular de Territori del govern, Josep Rull, ha anunciat a través de la premsa que es treballa en una estratègia catalana de vies d'alta capacitat que es farà pública a l'últim trimestre de l'any, que estaria en aquesta línia. L'Econòmic ha intentat plasmar l'opinió del departament sobre la fi de la concessió a l'AP-7 però ha declinat opinar sobre una qüestió que entén que és competència de l'Estat.

Sobiranisme.

El repte de plantejar el pagament per ús a la xarxa de gran capacitat també té una lectura en el procés sobiranista. El catedràtic de la UPC, Mateu Turró, defensor del pagament per ús, en un article titulat La República Catalana tindrà peatges a la xarxa, assegura que “tractar la qüestió del peatge des de l'òptica espanyola que ha justificat els moviments socials contraris a pagar per l'ús de les carreteres ens portaria a un atzucac econòmic i financer. L'argument del greuge comparatiu com a justificació per eliminar els peatges, certament potent, no té validesa en el context d'independència”.

Lluís Mas també pensa que un estat propi facilitaria les coses “per l'oportunitat que representa fer un país nou, les dimensions de Catalunya i la maduresa del debat”.

En tot cas, és clar que el debat no es pot limitar a “autopistes gratis o no”.

Per què Abertis vol 1.235 milions?

A l'auditoria que Deloitte va fer dels comptes del 2015 d'Abertis es recullen els 1.235 milions d'euros que la companyia reclama a l'Estat en compensació pel transit garantit al conveni del 2006. Aquell acord, signat per la concessionària i la ministra de Foment del moment, la socialista Magdalena Álvarez, va permetre l'ampliació de l'autopista AP-7 en diversos trams així com diverses modificacions en el sistema de peatges. També reconeixia algunes alteracions del marc economicofinancer de la concessió per canvis a l'N-II i l'N-340. Consegüentment, preveia un sistema per compensar Abertis si l'augment de la demanda no ho suplia. Per determinar aquestes compensacions, el conveni incorpora una taula d'increments de trànsits garantits per cada any fins la fi de la concessió, que anaven des del 2,67% del 2006 fins al 1,48% del 2021. Els primers anys, la projecció va anar bé fins que la crisi va fer caure el volum de trànsit.

La lectura que alguns experts fan d'aquesta fórmula compensatòria és molt crítica amb l'administració. Pensen que responen a una posició de feblesa en la negociació amb Abertis. Però ben diferent és la interpretació de la concessionària. La sotsdirectora general d'Abertis Autopistas, Anna Bonet, assegura que va ser un acord que el consell d'administració va acceptar de mal grat atès que hauria preferit un allargament de la concessió ja que els augments de trànsit pactats eren inferiors als que l'empresa havia registrat.

Ara bé, un allargament de la concessió a les portes de la seva fi no s'hauria interpretat bé ni per l'opinió pública ni per les autoritats europees de la competència.

Fan crides a ventilar la contractació pública

Més del 60% d'autopistes de peatge espanyoles han alterat els terminis d'acabament de la concessió almenys un cop, i no és infreqüent que les modificacions contractuals tinguin lloc al cap de tres o quatre anys de la seva entrada en vigor. Més enllà de les raons que justifiquen els canvis, aquestes pràctiques aixequen sospites sobre el funcionament del sistema, i la impressió del ciutadà és que el joc no és net.

José María Macías, advocat de Cuatrecasas i expert en contractació pública, es mostra comprensiu amb les modificacions en les concessions quan aquestes són a molt llarg termini, com és el cas de les autopistes, perquè els escenaris canvien molt: “És higiènic que siguin les menys possibles però no traslladem les culpes al concessionari”, demana.

Més crític amb el sistema es declara el professor i investigador Ginés de Rus, que ha participat en una proposta de reforma integral del sistema de concessió espanyol d'autopistes de peatge, impulsada per Fedea, un fòrum de pensament espanyol. Explica que els concursos d'adjudicació es basen en previsions de demanda “fictícies”. A més, l'administració espanyola descarrega en el privat tot els riscos de l'operació (construcció, expropiacions, manteniment, demanda i financers) i estableix un termini de temps tancat. En aquestes condicions el privat malda per obrir renegociacions que li millorin les previsions.

El principi bàsic de risc i ventura del dret administratiu es basa en l'assumpció del contractista de totes les contingències de l'operació, les bones i les dolentes. Això és així mentre el marc economicofinancer no s'alteri (amb la construcció d'una carretera pròxima, per exemple). En un context de terminis tancats, el privat utilitza les alteracions d'aquest marc per demanar compensacions per la via dels allargaments. Aquest sistema implica que quan una concessió va molt bé, com la de l'AP-7, els beneficis se'ls queda la concessionària. El tema és que si finalment el negoci és un fracàs qui n'haurà de resoldre la fallida és l'administració, com ara passa amb les radials de Madrid.

En el passat, la manera de fer-ho va ser que les autopistes insolvents fossin rescatades amb els recursos de les que anaven bé: així, la Sevilla-Cadis i la Saragossa-Mediterrani van ser assumides per les concessionàries de l'AP-7.

Com s'esmenta abans, a la transferència del risc, s'hi afegeixen les dificultats per predir la demanda. Francesc Robusté pensa que en la definició dels partenariats publicoprivats (PPP) hi tenen massa pes els advocats i financers, que posen èmfasi en aspectes com la seguretat jurídica i els equilibris comptables i, en canvi,“marginen economistes i enginyers que poden ajustar les previsions de demanda a llarg termini”. Robusté reconeix que no és fàcil preveure el trànsit futur d'una carretera però sí que ho és reduir-ne el risc.

Per tant, un marc legal més transparent i eficient hauria de repartir millor els riscos i ser més flexible en els terminis evitant les modificacions. Aquest model també hauria de posar límits als beneficis de la concessionària de tal manera que si guanya més de l'establert, el termini de la concessió s'escurça. Xile és un dels països de referència en concessions d'infraestructures i aplica un sistema d'aquest tipus.

Clientelisme.

De Rus també defensa una nova governança de les infraestructures que eviti pràctiques de clientelisme. “S'ha de trencar la perversió del sistema que fa que les empreses cerquin favors: això implica que qui planifica és el mateix que fa l'avaluació, el concurs i l'adjudica: el ministeri de Foment”, diu De Rus. La proposta de Fedea insinua la creació d'un organisme depenent del Congrés de Diputats i no del govern que avaluï la rendibilitat de les infraestructures.

De la Declaració de Gelida al #novullpagar

El peatge va perdre la seva relativa bona premsa amb l'impuls inversor que va tenir lloc amb l'entrada d'Espanya a la Unió Europea, que va equiparar l'oferta viària a la resta de l'Estat amb autovies sense peatges. I pel dèficit d'inversió de l'Estat espanyol a Catalunya, que es va suplir amb més peatges.

Del malestar creixent dels ciutadans en van fer bandera els partits polítics catalans, però el resultat va ser contraproduent: el 1997 es va aprovar una rebaixa dels peatges a base d'allargar cinc anys la concessió (fins al 2021). Les crítiques van donar lloc a la Declaració de Gelida el 7 d'octubre del 1998. Va ser una dels pics de mobilització ciutadana contra els peatges discriminatoris. Part de l'èxit cal atribuir-lo al lideratge de Jordi Carrillo, el gerent del manifest.

L'altra pic va tenir lloc a l'any 2012 amb la campanya #novullpagar, que defensava la insubordinació respecte al fet de pagar els peatges a les autopistes. El desencadenant va ser la possibilitat que Madrid volgués salvar la fallida de les radials amb els ingressos de l'AP-7.

Avui dia les mobilitzacions ciutadanes han adquirit la forma de protestes locals; plataformes que reclamen solucions als problemes de mobilitat i alta sinistralitat a l'N-II o a l'N-340. La plataforma Mob.cat agrupa unes deu associacions de tot el territori de les quals, segurament, la plataforma Preservem el Maresme és la més ben organitzada; disposa d'una comissió tècnica formada per uns 40 experts (experts en mobilitat, tècnics ambientals, economistes, etc.) que proporciona suport intel·lectual a les demandes del col·lectiu.

El portaveu, Lluís Mas, lamenta la falta d'un lideratge ferm en aquesta qüestió a Catalunya. Potser per això ha deixat d'estar entre els principals de l'agenda política.

Ara bé, encara és una de les qüestions que més consens i més capacitat de mobilització té a Catalunya, “genera un consens total”, reconeix Lluís Mas.



Identificar-me. Si ja sou usuari verificat, us heu d'identificar. Vull ser usuari verificat. Per escriure un comentari cal ser usuari verificat.
Nota: Per aportar comentaris al web és indispensable ser usuari verificat i acceptar les Normes de Participació.

Publicat a